全面规范推进不动产统一登记制度落地
——访国土资源部地籍管理司（不动产登记局）司长（局长）冷宏志
今年1月1日，《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）正式发布实施。这是我国不动产统一登记制度建设的又一关键节点，也是现代法治国家发展的重要一步。国土资源部地籍管理司（不动产登记局）司长（局长）冷宏志表示，这标志着我国以《物权法》为统领、以《不动产登记暂行条例》为核心、以《细则》等配套规章规范为支撑的不动产统一登记制度体系基本形成，为不动产统一登记制度的全面实施提供了充分的制度依据和坚实的法治保障。
据冷宏志介绍，《细则》立足于落实《不动产登记暂行条例》，围绕实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，着力从规范不动产登记行为、细化不动产登记制度、方便群众办理不动产登记、保护权利人合法权益等4个方面，对不动产统一登记制度进行了丰富、细化和完善。
着力规范不动产登记行为
记者：“无规矩不成方圆”，《细则》对于规范不动产登记行为，保证登记质量制定了哪些“规矩”？
冷宏志：《细则》通过规定登记机构应当做什么、不应当做什么，给登记机构及其人员定纪律、立规矩，规范登记行为，保证登记质量。
一是严格登记审核，确保登记结果准确。《细则》从查验、实地查看、公告等环节严把登记审核关。要求登记机构对申请材料的一致性、准确性和齐全性进行查验，对建筑物首次登记、在建建筑物抵押登记、不动产灭失注销登记等进行实地查看，对政府组织的集体土地所有权登记、涉及农村不动产的首次登记等要进行公告，并明确了公告的时间、内容和要求。
二是严格登记发证，确保登记程序正当。《细则》明确了依嘱托登记程序，规定对于人民法院、人民检察院、公安机关和人民政府根据生效法律文书或决定要求登记机构办理登记的，登记机构可以直接办理。明确了依职权登记程序，规定登记簿记载有错误，当事人逾期不办理更正登记的，登记机构可以依法更正。要求登记机构根据登记簿，填写、核发不动产权属证书或登记证明，并明确了发放证书和证明的情形。
三是严格登记资料管理，确保登记信息安全。《细则》要求登记机构配备专门的不动产登记电子存储设施，采取信息网络安全防护措施，保证电子数据安全，并不得擅自复制或篡改登记簿信息。要求登记机构采取措施保障登记信息安全，建立登记资料管理制度及信息安全保密制度，建设符合安全保护标准的存放场所。用“科技+制度”为不动产登记信息装上“安全阀门”，确保信息绝对安全。
四是严格登记信息查询，确保查询依法依规开展。《细则》分别规定了登记资料查询和不予查询的情形。要求登记机构对符合规定的查询申请要当场提供，不能当场提供的，要在5日内提供。查询人要求复制登记资料或出具查询结果证明的，登记机构应当提供。对于《细则》列举的查询主体不符合规定、查询目的不合法等不予查询的情形，登记机构应不予查询，并书面告知理由。
五是严格登记人员管理，确保登记行为规范。《细则》明确了不动产登记人员的专业要求和行为规范。要求承担登记审核登簿的工作人员应当熟悉相关法律法规，具备与其岗位相适应的不动产登记等方面的专业知识。要求登记人员不得对符合条件的登记申请不予登记或对不符合条件的予以登记，不得擅自复制、篡改、毁损、伪造登记簿，不得泄露登记信息，不得违规拒绝登记查询，不得强制要求更换新证，否则将承担相应的法律责任。
着力细化不动产统一登记制度
记者：只有制度的细化和增强可操作性，不动产统一登记制度才能更好落地实施。在这个方面，《细则》是如何体现的？
冷宏志：《细则》以不动产权利为主线、以登记类型为辅线，在制度落细落实上下功夫，使不动产登记各项制度能够更好落地实施。
一是细化了跨行政区域和特殊类型不动产的登记办法。《细则》规定，协商办理或接受指定办理跨县级行政区域不动产登记的，应当在登记完毕后将登记结果告知不动产所跨区域的其他登记机构。明确了国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准的项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产及军队不动产等四种特殊不动产的登记规则。
二是明确了不动产单元的概念和不动产登记簿的编成原则。《细则》对不动产单元做了界定，是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。规定登记簿以宗地或宗海为单位编成，一宗地或一宗海范围内的全部不动产单元编入一个不动产登记簿，确立了登记簿的编制方法。
三是明确了各种不动产登记类型的适用情形。《细则》对不动产首次登记、转移登记、变更登记、注销登记及预告登记、异议登记、更正登记、查封登记等八种登记类型的适用情形进行了概括性的列举，并对办理各种登记类型的登记需要提交的材料和具体程序作了详细规定，便于申请人和登记机构快速开展有关登记工作。
四是明确了各种不动产权利首次、转移、变更和注销登记的情形及应当提交的材料。《细则》对如何办理集体土地所有权、国有建设用地使用权及房屋所有权、宅基地使用权及房屋所有权、集体建设用地使用权及建筑物构筑物所有权、土地承包经营权、海域使用权及地役权、抵押权等不动产权利的登记作了全面而细致的规定。这些规定为办理相关登记提供了操作依据。
五是明确了不动产登记信息查询的主体及程序。《细则》将登记信息查询的主体限定在权利人、利害关系人及有关国家机关，对利害关系人的范围作了细化，明确因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以申请查询登记信息，有关国家机关查询登记信息必须是依法处理有关事项或执行公务需要。并对查询登记信息的场所、程序及应当提交的材料作了细化规定，为开展登记信息查询工作提供了操作规范。
着力方便群众办理不动产登记
记者：《细则》如何体现不动产统一登记便民利民的核心要义和重要出发点？
冷宏志：《细则》通过规定代为申请、申请材料及其获取方式、补证换证程序等内容，简化优化登记服务流程，切实做到便民利民。
一是明确了不动产登记代为申请，满足各方登记需要。《细则》规定无民事行为能力人、限制民事行为能力人申请不动产登记的，由其监护人代为申请；当事人可以委托他人代为申请不动产登记。这样有效解决了申请人由于行为能力不足或时间空间条件限制不能亲自到场办理登记的问题。
二是合理确定申请登记材料，减轻群众负担。《细则》针对不动产权利的各种登记类型，分别规定了应当提交的申请材料。同时，简化证明、盖章环节，避免将没有法律法规依据也确无必要的各种证明纳入申请登记材料，减轻群众申请登记的“证明负担”。
三是做好与公证制度的衔接，尊重人民意愿。《细则》针对自然人处分不动产，委托他人申请登记，以及因继承、受遗赠取得不动产等情况，规定当事人可以按照规定的方式或提供规定的材料自主办理，也可以提供经公证的材料，具体由当事人自由选择，不搞“一刀切”。
四是政府组织的涉及农村不动产登记，登记材料由政府组织获取。为保护广大农民合法权益，《细则》规定市、县人民政府可以根据情况组织开展集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的首次登记，所需权属来源、调查材料由政府有关部门组织获取，减轻农民负担。
五是通过部门间信息共享和业务协同，避免材料重复提交。《细则》规定登记机构应当加强登记信息化建设，做好信息服务工作。不动产登记机构与交易机构要建立登记信息与交易信息互联共享机制，确保业务衔接，做到“信息多跑腿、群众少奔波”，实现能够通过实时互通共享取得的信息，无需申请人重复提交。
六是简化换证补证程序，降低补证成本。《细则》规定不动产权属证书或登记证明污损、破损的，当事人可以申请换证。不动产权属证书或登记证明遗失、灭失申请补发的，由登记机构在门户网站上刊发遗失声明15个工作日后，予以补发。改变了过去需要当事人在报刊媒体上刊登遗失声明后方可补证的做法，减轻了群众办证成本。
着力保护权利人合法权益
记者：“有恒产者有恒心”，《细则》如何体现不动产登记制度确定不动产物权的归属和内容、保护权利人的合法财产权的根本目的？
冷宏志：《细则》通过确立权利主体一致原则、维护共有权人合法权益、满足新的产权保护诉求、坚持证书“不变不换”等，切实实现合法不动产物权的严格保护。
一是坚持权利主体一致原则，做到权利一体保护。在总结实践经验的基础上，《细则》规定房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。明确处分建设用地使用权、海域使用权的，该土地、海域上的建筑物、构筑物一并处分；处分建筑物、构筑物的，该建筑物、构筑物占用范围内的建设用地使用权、海域使用权一并处分。以建设用地使用权及全部或部分在建建筑物设定抵押的，应当一并申请建设用地使用权及在建建筑物抵押权的登记。
二是确认共有权人合法权益，保护共有产权。不动产共有是实践中极为普遍存在的一种权利状态，也极容易被忽视。《细则》加强了这方面的保护力度，规定除共有人另有约定外，处分共有不动产申请登记的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或全体共同共有人共同申请。要求申请人办理房屋所有权首次登记时，要将建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。
三是满足新的产权保护诉求，做到权利保护更加全面。针对农民集中居住等新农村建设新情况，《细则》明确申请宅基地等集体土地上的建筑物区分所有权登记的，具体程序参照国有建设用地使用权及建筑物区分所有权的规定办理。为加强国有农用地、国有未利用地的保护，《细则》明确以承包经营以外的合法方式使用国有农用地的国有农场、草场，使用国家所有的水域、滩涂等农用地进行农业生产，申请国有农用地的使用权登记的，国有农场、草场申请国有未利用地登记的，参照有关规定办理。《细则》还为开展不动产信托登记预留空间，支持不动产金融创新。
四是明确原有证书继续有效，权利不变动、证书不更换。《细则》施行前，依法核发的各类不动产权属证书继续有效。不动产权利未发生变更、转移的，不动产登记机构不得强制要求不动产权利人更换不动产权属证书。
